Hierarchie der Partizipationsformen

Die Beteiligung der Bürger:innen am Wirken der öffentlichen Hand wird von der Politik zunehmend als Anliegen artikuliert, in verschiedenen Formaten auch in der Praxis umgesetzt. Mithilfe der von Fritz Oser und Horst Biedermann skizzierten Hierarchie der Partizipationsformen lässt sich das zugestandene Ausmaß der Beteiligung bewerten bzw. die Beteiligung bei Vorhaben anhand der verschiedenen Kriterien modellieren.

In meinen Beitrag Partizipation habe ich bereits Partizipation vermessen, die möglichen Verhältnisse zwischen den „Mächtigen“ und den „Anderen“ kritisch beleuchtet. Im Folgenden sollen die von Oser/Biedermann aufgestellte Hierarchie der Partizipationsformen und die dahinterstehenden Kriterien dargestellt und anhand dessen Bürger:innen-Teilhaben im kommunalen Setting eingeordnet werden können. Partizipation verlangt nicht nur von den „Mächtigen“, auch die „Anderen“ sind gefordert.

Fritz Oser und Horst Biedermann definieren Partizipation als freiwillige, diskursive Teilhabe an Entscheidungsprozessen, die auf Machtausgleich und gemeinsamer Verantwortungsübernahme beruht. Entlang von neun Kriterien unterscheidet ihr Stufenmodell sieben Formen von Beteiligung von echter Beteiligung bis zu falscher Beteiligung.

Die neun Kriterien

Die neun Kriterien dienen als Werkzeug, um eine Teilhabe-Situation genau zu analysieren, geht es um eine echte Mitbestimmung oder wird diese nur vorgetäuscht. Aus der Zusammenschau aller Kriterien lässt Beteiligung in der Hierarchie der Partizipationsformen, zwischen hohen Maß und niedrigen Maß an Partizipation einstufen.

• Gleichberechtigung (Symmetrie):
  Dieses Kriterium misst das Verhältnis zwischen den „Mächtigen“ und den „Anderen“. Haben alle Stimmen und Meinungen das gleiche Gewicht?
  Zählen alle Stimmen und Meinungen gleich viel, werden Entscheidungen demokratisch und partnerschaftlich getroffen, sind das Indizien für ein hohes Maß, herrscht ein starkes Gefälle, ist die Meinung der „Mächtigen“ wichtiger als die der „Anderen“, bezeugt das ein niederes Maß an Partizipation.
• Verantwortung:
  Hier wird untersucht, wer für die Durchführung einer Aufgabe und für die daraus entstehenden Folgen (Konsequenzen) geradestehen muss.
  Tragen die „Anderen“, die Beteiligten die volle Verantwortung für den Erfolg, aber auch für Fehler des Wirkens spricht das für ein hohes Maß, verbleibt die Verantwortung komplett bei den „Mächtigen“, führen die „Anderen“ die Aufgaben nur ohne Risiko aus, sind das Zeichen für ein niedrigen Maß an Partizipation.
• Rollenverteilung:
  Dieses Merkmal beschreibt, wie feste Aufgaben und Funktionen, die Personen in dem Prozess einnehmen, zwischen den „Mächtigen“ und den „Anderen“ verteilt sind.
  Sind die Rollen flexibel, partnerschaftlich oder situationsbezogen bewusst geteilt, spricht das für ein hohes Maß, gibt es starre, klassische Rollen („Mächtige“ befiehlt und kontrolliert, „Andere“ gehorchen), zeugt es von einem niederen Maß an Partizipation.
• Informationsfluss:
  Haben alle Beteiligten Zugriff auf das nötige Wissen? Dieses Kriterium prüft die Transparenz. Werden alle wichtigen Informationen offen, rechtzeitig und für alle verständlich geteilt, spricht das für ein hohes Maß, werden Informationen geheim gehalten, gefiltert oder nur stückweise weitergegeben, um die „Anderen“ zu lenken (Informationsmonopol), ist von einem niedrigen Maß an Partizipation auszugehen.
• Rückmeldesystem (Feedback):
  Es beschreibt, wie nach einer Entscheidung oder Aktion miteinander gesprochen wird. Gibt es einen Austausch über Ergebnisse?
  Hohe Partizipation: Gibt es einen regelmäßigen, ehrlichen Austausch auf Augenhöhe über das, was gut oder schlecht gelaufen ist, spricht das für ein hohes Maß, ist Kritik nicht erwünscht oder Rückmeldungen verlaufen einseitig als reine Bewertung von oben nach unten, ist von einem niedrigen Maß an Partizipation auszugehen.
• Hierarchie (Macht):
  Dieses Kriterium schaut direkt auf die Machtstrukturen in der Institution. Wer darf am Ende bestimmen?
  Flache Hierarchien, abgegebene oder geteilte Macht, Leitende verstehen sich eher als Begleitung sprechen für ein hohes Maß, steile Hierarchie, die Leitung entscheidet alles autoritär im Alleingang für ein niedriges Maß an Partizipation.
• Kompetenzen:
  Hier geht es darum, ob die Beteiligten überhaupt die Fähigkeiten besitzen (oder erlernen dürfen), um die anstehende Aufgabe zu bewältigen.
  Hohe Partizipation: Werden die „Anderen“ gefördert, erwerben neue Fähigkeiten und man traut ihnen schwierige Aufgaben zu sind das Zeichen für ein hohes Maß, wird den „Anderen“ die nötige Fähigkeit abgesprochen ("Das könnt ihr eh noch nicht"), um sie von Entscheidungen fernzuhalten, spricht das für ein niedriges Maß an Partizipation.
• Identifikation:
  Dieses Merkmal misst die innere Einstellung der Beteiligten zum Projekt oder zur Aufgabe. Stehen die Personen hinter ihrem Handeln?
  Stehen die Eingebundenen voll hinter der Sache, weil es "ihr" Projekt ist (hohe emotionale und sachliche Bindung) spricht das für ein hohes Maß, macht man nur mit, um keinen Ärger zu bekommen oder weil man eben anwesend sein muss (reines Pflichtgefühl) ist von einem niedrigen Maß an Partizipation auszugehen.
• Initiative:
  Dieses Kriterium fragt nach dem Ursprung: wer gibt den ersten Anstoß für eine Veränderung oder ein neues Projekt?
  Kommt der Impuls oder die Idee von den „Anderen“ spricht das für ein hohes Maß, wird jede Idee und jede Aktion ausschließlich von den „Mächtigen“ vorgegeben und angeordnet ist von einem niedrigen Maß an Partizipation auszugehen.

Die sieben Hierarchiestufen

Ausgehend von den neun Kriterien haben Oser/Biedermann sieben Stufen der Partizipation herausgearbeitet, von echter Beteiligung bis zu falscher Beteiligung.

Bereich der echten Partizipation

Stufe 1: Vollkommene Partizipation (vollständig geteilte Verantwortung)

Alle Beteiligten planen, entscheiden und handeln gemeinsam als gleichberechtigte Partner. Die Verantwortung für alles wird vollständig geteilt.

• Gleichberechtigung & Macht: Alle Beteiligten begegnen sich auf absoluter Augenhöhe. Es gibt kein Machtgefälle.
• Initiative: Ideen und Impulse für Projekte kommen von allen Seiten gleichermaßen.
• Verantwortung & Identifikation: Die Verantwortung für Erfolg oder Misserfolg wird komplett geteilt. Jeder identifiziert sich voll mit dem Handeln.
• Informationsfluss: Vollkommene Transparenz. Alle haben jederzeit Zugriff auf alle Informationen.

Stufe 2: Bereichsspezifische Partizipation (Partizipationsinseln)

In bestimmten, festgelegten Bereichen herrscht volle Gleichberechtigung.

• Hierarchie & Rolle: Die „Mächtigen“ geben die Macht für ein bestimmtes Thema oder ein festes Zeitfenster komplett ab.
• Verantwortung: Innerhalb dieses "abgesteckten Raums" (zB Projektdauer) tragen die „Anderen“ die volle Verantwortung.
• Kompetenzen: Die Beteiligten müssen für diesen speziellen Bereich bereits die nötigen Fähigkeiten mitbringen oder lernen.

Stufe 3: Teilpartizipation in Handlungsinseln (Eingebundene Verantwortung)

Die Beteiligten tragen für kleine, klar abgegrenzte Aufgaben die Verantwortung.

• Rollenverteilung: Die Rahmenbedingungen und die großen Ziele sind von den „Mächtigen“ vorgegeben.
• Initiative & Verantwortung: Die „Anderen“ dürfen innerhalb des Rahmens eigene kleine Teilaufgaben (Inseln) selbstständig planen und ausführen.
• Rückmeldesystem: Es gibt einen engen Austausch und Feedback mit den weiterhin übergeordneten „Mächtigen“.

Stufe 4: Indirekte Partizipation I (Auftragsverantwortung)

Es werden konkrete Aufträge ausgeführt. Die „Anderen“ übernehmen Verantwortung für die Durchführung, überblicken aber oft nicht das gesamte Projekt.

• Hierarchie & Macht: Die Macht bleibt klar bei den „Mächtigen“.
• Verantwortung: Die „Anderen“ bekommen einen klaren Arbeitsauftrag zugeteilt. Sie sind nur für die saubere Umsetzung verantwortlich, nicht für die Planung oder das Ziel.
• Informationsfluss: Informationen werden nur so weit weitergegeben, wie es für den Auftrag nötig ist.

Bereich der unvollständigen oder vorgetäuschten Partizipation

Ab Stufe 4 abwärts sprechen Oser/Biedermann von nicht mehr echter Partizipation.

Stufe 5: Indirekte Partizipation II (Freundlichkeitsverantwortung)

Die Beteiligung stützt sich stark auf ein gutes, harmonisches Miteinander. Richtige Mitbestimmung findet kaum statt.

• Identifikation: Die Beteiligung funktioniert hier rein über die emotionale Ebene (z. B. "Wir machen das, weil die Sozialbeauftragte so nett ist").
• Gleichberechtigung: Scheingleichheit. Man versteht sich gut, aber echte demokratische Mitbestimmung oder Abstimmungen finden nicht statt.
• Initiative: Geht fast ausschließlich von den „Mächtigen“ aus.

Stufe 6: Indirekte Partizipation III (Zugehörigkeitspartizipation)

Hier geht es vor allem darum, Befehle oder feste Vorgaben auszuführen. Man ist zwar Teil der Gruppe, hat aber keinen Einfluss auf Entscheidungen.

• Rollenverteilung: Die „Anderen“ nehmen eine rein passive Rolle ein. Sie sind "Statisten".
• Identifikation: Man macht mit, weil man dazugehören möchte (Gruppenzwang oder reine Anwesenheit), nicht wegen der Sache selbst.
• Verantwortung: Es wird keinerlei eigene Verantwortung übernommen.

Stufe 7: Pseudopartizipation (Scheinpartizipation)

Dies ist die niedrigste Stufe. Den Menschen wird nur vorgetäuscht, dass sie mitreden oder mitentscheiden dürfen. In Wahrheit haben sie überhaupt keine Macht.

• Hierarchie (Macht): Die „Mächtigen“ behalten die absolute Kontrolle und haben die Entscheidung längst insgeheim getroffen.
• Informationsfluss: Informationen werden manipuliert oder zurückgehalten, um die „Anderen“ zu lenken.
• Gleichberechtigung: Wird komplett vorgetäuscht. Den „Anderen“ wird das Gefühl gegeben, sie dürften mitreden, obwohl ihre Meinung keinen Einfluss auf das Ergebnis hat.

Die „Mächtigen“ und die „Anderen“

Zur Erhöhung der Sichtbarkeit der Machtverhältnisse ist in den Ausführungen vom Gegensatzpaar „Mächtige“ und „Andere“ die Rede. „Mächtige“ sind jene, die die „Anderen“ teilhaben lassen.
Unter den Mächtigen kann es jedoch auch wieder Hierarchien geben, bzw. können beim Zusammenwirken verschiedener Stakeholder unter diesen auch die Machtverhältnisse unterschiedlich verteilt sein. Die Ausgestaltung der Kriterien für das Maß der Partizipation müsste für jede wesentliche Beziehungsebene dann ausgestaltet werden.
Zum Beispiel: In einer Caring Community wirken Gemeinde-Politik, Gemeinde-Verwaltung, zivilgesellschaftliche Zusammenschlüsse und auch Einzelpersonen. Zu klären wäre hier insbesondere, welche Macht die Politik der Verwaltung zugesteht und vor allem welche Macht die Verwaltung an die einzubindende Bevölkerung (Zusammenschlüsse und Einzelne) abzugeben bereit ist bzw. muss.

Auch die „Anderen“ sind gefordert

Das Spezielle am Partizipationsmodell von Oser/Biedermann ist die Herausarbeitung von Kriterien, die für eine echte Partizipation notwendig sind. Die Erfüllung dieser Kriterien erfordert aber nicht nur die Bereitschaft der „Mächtigen“ das eigene Gestaltungsfeld zu öffnen, Spielraum abzugeben und auf Augenhöhe zu arbeiten, die „Anderen“ müssen die sich auftuenden Angebote auch annehmen und ausfüllen.

Es ist aber keine Selbstverständlichkeit, dass Menschen in unserer Gesellschaft ihnen gebotene Teilhabe-Möglichkeiten, selbst in Bereichen, die direkt ihr Leben beeinflussen, annehmen. Wie bereits dargestellt, erfordert es nach Axel Honneth die erlebte Anerkennung, sodass sich der Mensch als autonomes Subjekt wahrnimmt und sich als dieses einbringt. Es braucht eine zutrauende, akzeptierende, respektvolle und emotional positiv zugewandte Beziehung, das Erleben der Anerkennung als Mensch in ihrem/seinem Zweck an sich (vorurteilsfreie Annäherung, Akzeptanz differenter Lebensentwürfe) und die Anerkennung seiner/ihrer Leistungen (von Erbrachtem, im Zutrauen erbringen zu können) und die Zuerkennung des Rechts teilzuhaben.

Die Teilhabe der Menschen erfordert deren Empowerment. Neben der Einräumung von Mitwirkungsrechten geht es dabei um die Befähigung der Menschen – Wissen, Fähigkeiten und vor allem Selbstwirksamkeit. Können Wissen und Fähigkeiten teils noch „gelehrt“ werden, entsteht Selbstwirksamkeitserwartung nur in der erlebten Praxis in den Lebens- und Arbeitswelten. Die Voraussetzungen in unserer Gesellschaft sind dafür jedoch nur sehr ungenügend vorhanden. Unsere Industrie- und Konsumgesellschaft hat den Menschen zu „belieferungsbedürfigen Mängelwesen“ (Ivan Illich) sozialisiert, er/sie erwartet entsprechend bedient zu werden. Auch das Sozial- und Gesundheitssytem ist von dieser Versorgungshaltung geprägt und formt sich entsprechend ihre Klientel. Ausgehend von dem, was die Person „braucht“, wird diese mit Leistungen versorgt, dabei wird allzu oft die Person gar nicht (mehr) nach ihren Bedürfnissen gefragt, aus der Expert:innen-Sicht kenne man die Bedarfe ohnehin schon. Die Versuche der Sozialraumorientierung (Wolfgang Hinte) oder der Gesundheitsförderung (WHO Ottawa Charta) das Wollen der Menschen in den Mittelpunkt zu stellen und die Menschen in ihren Möglichkeiten selbst etwas dafür zu tun, zu stärken, bleiben Randerscheinungen.

Jörg Sommer unterscheidet drei Formen der Mitgestaltung der "Anderen": Ehrenamt, Engagement und Beteiligung. Beim Ehrenamt übernehmen Menschen Funktionen, ein Amt, gewählt oder bestellt, mit klarem Titel, Rechten und langfristigen Verpflichtungen. Engagement ist der Einsatz für andere, für das Gemeinwohl, ob spontan oder verbindlich, ob in kleinstem Umfang oder als nahezu Vollbeschäftigung. Beteiligung ist die Mitwirkung an Entscheidungsprozessen, dazu gehören Wahlen, direktdemokratische Entscheidungen, und die vielen Formen der Bürgerbeteiligung (zB Bürger:innen-Räte).

Die drei Formen erfordern ein unterschiedliches Ausmaß an Ressourcen (Zeit, Selbstverpflichtung, Verantwortungsübernahme uam.), die für die Teilhabe eingebracht werden. Diese ist beim Ehrenamt am höchsten bei der Beteiligung am niedrigsten, allerdings vorhanden.
Unter den „Anderen“ finden sich aber noch andere Personengruppen, die der Mitgestaltung nicht konstruktiv zugewandt, nichts einzubringen bereit sind. Das wären Personen, die in Auf- und/oder Ablehnung dem Mitzugestaltenden gegenüberstehen und Personen, denen das Ganze gleichgültig ist. Ausgehend von der Werthaltung, alle einbinden zu versuchen, und der Überzeugung, dass durch die Einbindung kritischer Sichtweisen für das Ergebnis ein Mehrwert entsteht, dürfen diese Personengruppen nicht außenvor gelassen werden, vielmehr sind sie aufzusuchen und ein Dialog mit Ihnen zu versuchen. Partizipation ist sowohl Hol- als auch Bringschuld.

Fazit

Das Partizipationsmodell von Oser/Biedermann richtet den Blick auf eine Vielzahl von Fragen, die zwischen „Mächtigen“ und „Anderen“ auszutarieren sind. Es braucht die Bereitschaft beider Seiten, die Klärung von Strukturen und die Etablierung von Vorgehensweisen. Partizipation ist somit mehr als die Frage nach der Mitwirkung bei der Entscheidungsfindung.

Quellen

Hinte, Wolfgang (2020). Original oder Karoke – was kennzeichnet das Fachkonzept Sozialraumorientierung, in: Roland Fürst/Wolfgang Hinte (Hg.): Sozialraumorientierung 4.0, Wien, 11–26.

Oser Fritz, Biedermann Horst (2006). Partizipation - ein Begriff, der ein Meister der Verwirrung ist. In: Quesel, Carsten/Oser, Fritz (Hg.). Die Mühen der Freiheit: Probleme und Chancen der Partizipation von Kindern und Jugendlichen. Zürich: Rüegger. S. 17-37.

Poldrack Susan, Freytag Eva, Longhino Daniela (2024): Gelebte Partizipation? Partizipatives Agieren in einem interdisziplinären hochschullernwerkstättenübergreifenden Projekt
https://www.pedocs.de/volltexte/2024/28937/pdf/Poldrack_et_al_2024_Gelebte_Partizipation.pdf

Reinhardt Volker (2014): Partizipative Schulentwicklung
https://daten.wochenschau-verlag.de/download/Demokratiepaedagogik.pdf

Riegler Anna (2015): Partizipation ist ohne Anerkennung nicht denkbar
https://soziales-kapital.at/sozialeskapital/article/download/408/682/2806

Sommer Jörg (2023): Das magische Dreieck: Engagement, Ehrenamt, Beteiligung
https://www.netzwerk-demokratie-und-beteiligung.de/fileadmin/Inhalte/PDF-Dokumente/newsletter_beitraege/1_2023/nbb_beitrag_sommer_230202.pdf

Moderne Teilhabe im ländlichen Raum
https://www.netzwerk-demokratie-und-beteiligung.de/fileadmin/Inhalte/PDF-Dokumente/newsletter_beitraege/1_2023/nbb_beitrag_sommer_230202.pdf

Uphoff Anne (2021): Caring Communities - eine mögliche Antwort auf den gesellschaftlichen Wandel?
https://files.www.soziothek.ch/source/FHNW%20Bachelor-Thesen/Uphoff_Anne_2021_BA_FHNW.pdf